国土空间规划体系下实用性村庄规划策略探讨

2021

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本文为《城乡规划》2021年

期刊以飨读者的第 9 篇论文

摘 要

Abstract

当前我国正处于国土空间规划体系变革的关键时期，社会各界普遍认识到乡村地区村庄规划建设的意义重大，具有紧迫性，事关乡村振兴和全面建成小康社会目标能否实现。

本文通过梳理我国村庄规划的发展历程、总结新时代村庄规划的内涵要义、剖析当前村庄规划面临的问题，基于“多规合一”的规划编制技术以及国土空间规划体系的约束，结合笔者在江西省省级试点村庄规划的编制实践与思考，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可复制、可推广的实用性村庄规划的策略与方法。

作 者

Writer

华乐  上海同异城市设计有限公司城市设计所所长，中级工程师

2017 年10 月，党的十九大报告首次提出乡村振兴战略，明确了“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的二十字乡村振兴总要求。

2019 年5 月9 日，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），提出“村庄规划是国土空间规划体系中城镇开发边界外的乡村地区的详细规划”。

2019 年5 月29 日，自然资源部办公厅印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》（以下简称《通知》），提出“根据村庄定位和国土空间开发保护的实际需要，编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”。

2019 年8 月26 日，新修订出台的《中华人民共和国土地管理法（2019 年版本）》（以下简称《土地管理法》）指出，“在城市规划区内、村庄和集镇规划区内，城市和村庄、集镇建设用地应当符合城市规划、村庄和集镇规划”。

本文在梳理我国村庄规划的发展历程、总结新时代村庄规划的内涵要义、剖析当前村庄规划面临问题的基础上，结合笔者的实践经历，从全域管控、村庄建设两个维度，提出实用性村庄规划的具体策略与方法。

01

我国村庄规划的发展历程

20 世纪初，我国出现了乡建改造的早期萌芽，梁漱溟、晏阳初、费孝通等一批知识分子心怀救国热情，发起了一场声势浩大的“乡村建设运动”，为乡村地区的建设实践提供了重要的思想启蒙。

中华人民共和国成立以来，我国乡村地区的规划建设经历了多次重大转变，呈现出阶段性、政策性、动态性的特征，可归纳为四个发展阶段。

1.1 以“人民公社”为单位的规划探索阶段（1949—1977 年）

中华人民共和国成立初期，国家百废待兴，为恢复农村农业生产，支持城市工业发展，国家开展了农村社会主义改造和人民公社运动。1953 年，中共中央印发《关于农业合作化问题的决议》，提出互助组、合作社有利于对农村进行统一规划和建设。

1958年8 月29 日，中央又出台《关于在农村建立人民公社问题的决议》，同年底以“人民公社”为载体的农村建设模式在全国铺开，规划内容包括对农业、林业、渔业、畜牧业以及文化、教育等方面进行全方位引导。

这一时期集体化修建的水利、道路等基础设施，一定程度上为之后的农业生产发展奠定了基础。但这一阶段的村庄规划，强调的是中央对乡村自上而下的统一管控，属于运动式规划，因缺乏理论指导、缺少专业技术人员支撑，未充分考虑当地的客观条件，最终导致乡村建设的多样化路径基本停滞。

1.2 法律法规、技术标准逐步完善阶段（1978—2002 年）

1978 年，在中共十一届三中全会上，邓小平同志提出实施家庭联产承包责任制，打破了以“人民公社”为单位的模式，开启了乡村土地改革的序幕。

1979 年12 月，原国家建委等五部门在青岛联合召开了第一次全国农村房屋建设工作会议 ，提出了指导农民建房的基本方针。1982 年颁布的《村庄规划原则》、1986 年颁布的《中华人民共和国土地管理法》、2000 年印发的《村镇规划编制办法（试行）》等一系列文件，使村庄规划逐步形成了完整的法律法规和技术标准体系。

在这期间，全国各地开展了一系列以安排农民住宅建设用地为主要内容的村镇规划编制试点与工作经验总结，至1986 年底，全国有280 万个村庄编制了初步规划。

经过20 余年的规范化、标准化探索，村庄规划在法规标准、技术人员、建设管理等方面均得到了长足发展，为把“城市规划”扩展为“城乡规划”打下了重要的基础。

1.3 以“城乡统筹”为特征的新农村建设阶段（2003—2017 年）

长期以来，我国城乡二元结构突出，规划体系也具有明显的二元化特征。为破除困境，2002 年11 月，党的十六大首次提出“城乡统筹”的战略；2005 年10 月，中共十六届五中全会提出“社会主义新农村建设”，政府成为村庄规划建设的主导力量，乡村地区获得大量的政府资源。

例如2003 年，在时任浙江省委书记习近平总书记的倡导下，浙江省全面启动“千村示范、万村整治”工程，开启了以风貌整治为核心的“美丽乡村”行动，取得了巨大成效。

2008 年修订后的《城乡规划法》，明确了村庄规划包括村域规划和村庄建设规划两个部分，为村庄规划的编制与实施提供了法律依据，确立了村庄规划作为一种重要的规划类型在规划体系中的法定地位。

2013 年，全国范围内推广“美丽乡村”建设，当时住建部组织开展了第一批“美丽乡村”规划试点工作，并在此基础上，于2015 年印发《关于改革创新全面有效推进乡村规划工作的指导意见》，提出县（市）域乡村建设规划，统筹安排乡村地区重要基础设施和公共服务设施，作为实现“多规合一”的重要平台。这一阶段的村庄规划作为一个独立的规划类型，由初期单一的农房建设规划，逐步向综合性的村庄建设规划转变。

1.4 以“乡村振兴”为目标的新时代阶段（2018 年至今）

经过十几年的新农村建设，我国城乡差距和“三农”问题仍然未能得到根本性的改变，在此背景下，党的十九大首次提出乡村振兴战略，并将其写入党章。

2018 年1 月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出了乡村振兴的具体任务与总体要求。2019 年5 月，自然资源部办公厅印发《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》，提出要“编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”，随后全国各地陆续启动了村庄规划编制试点工作。

例如2019 年5 月，江西省自然资源厅印发《江西省村庄规划编制技术指南（试行）》，在全省范围内组织开展了“1+50”的村庄规划编制试点工作，探索并总结新时代村庄规划编制的经验。这一阶段的村庄规划突出“多规合一”，强调实用性，更具综合性，是落实国土空间规划改革和乡村振兴战略的重要举措。

02

新时代村庄规划的内涵要义

2.1 新使命：落实乡村振兴与精准扶贫战略

党的十九大首次提出乡村振兴战略，是我国实施精准扶贫和全面建成小康社会的必然要求。新修订的《土地管理法》首次提出：“经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，村庄经营性用地可以出让、出租。”这是乡村地区土地使用的一次重大改革，对实现乡村振兴具有重大意义。

对比“社会主义新农村建设”与“乡村振兴”政策，在目标、理念等方面是一次全方位的升级，从“生产发展”到“产业兴旺”，从“村容整洁”到“生态宜居”，从“管理民主”到“治理有效”，从“生活宽裕”到“生活富裕”，村庄规划作为实施乡村振兴战略的重要抓手，承担着新的历史使命。

通过梳理《国家乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》和《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》发现，乡村振兴背景下的村庄规划，应落实“一个目标、四种类型、四大任务、八个统筹”的总要求（图1）。

图1 乡村振兴背景下的村庄规划框架

2.2 新理念：推进乡村地区生态文明建设与高质量发展

践行生态文明发展理念，树立土地节约集约利用的资源观，是实现乡村地区高质量发展的前提。新时代的村庄规划，必须转变发展理念，更加重视“生态的承载力”，优先保护生态环境和基本农田，统筹国土空间开发格局，同时深入挖掘乡村文化价值，传承乡土文化，建立与乡村产业发展相适应的特色精品空间，引导乡村地区将生态、文化优势转化为经济、社会发展动力，最终实现农业强、农村美、农民富，提升农民的获得感、幸福感、安全感。

2.3 新定位：国土空间规划体系中乡村地区的详细规划

在我国“五级三类”国土空间规划体系中（图2），村庄规划被定位为详细规划。作为乡村地区建设的管控抓手，村庄规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发乡村建设项目规划许可以及进行各项建设活动的法定依据。

图2 “五级三类”国土空间规划体系

过去的村庄规划，主要集中在对乡村建设空间的规划、建设与管理方面，缺乏对生态空间、农业空间等非建设空间的有效管控。在新时代国土空间全要素管控的背景下，应加强对非建设空间的有效管控，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作，改变过去采取的“消极”规划保护的模式，从消极保护变为积极治理，最终实现从乡村建设空间管控向统筹全域空间管控的转变。

2.4 新方法：采用“多规合一”的规划编制技术

《通知》提出要“整合村土地利用规划、村庄建设规划等乡村规划，编制‘多规合一’的实用性村庄规划”。我国原有的村庄规划类型较多（图3），由于主导部门不同，政策法规也不同，这导致乡村地区多规冲突严重，造成规划事权的“重叠”与“真空”地带并存的现象，包括空间边界矛盾冲突、用地权属性质冲突、规划时限冲突等问题，难以统筹协调。

图3 “多规合一”村庄规划类型梳理

乡村地区的“多规合一”，核心是“土规”与“城规”的融合，要创新村庄规划编制方法，兼具土地综合管控和村庄发展建设的功能，统一工作底图，统筹乡村资源，搭建数据平台，破解“规划打架”的矛盾，最终实现乡村地区“一张图”管理。

2.5 新要求：编制“能用、管用、好用”的村庄规划

《通知》提出要“编制能用、管用、好用的实用性村庄规划”。过去的村庄规划编制是以政府为主导，采用自上而下的模式，村民的参与度不高，实用性不强，导致乡村地区规划、建设、管理三者相互脱节。

新时代的村庄规划更加强调“实用性”，应体现“政府管用、村委好用、村民实用”三大要求，既要满足各级政府部门的管控要求，也要便于村委的实施管理，还要积极响应村民的合理诉求。

在此背景下，村庄规划须创新编制方法，以问题为导向，实现从自上而下的“任务式”模式，向自下而上、上下结合的“实用性”模式转变，统筹协调好乡村地区规划、建设、管理三者之间的关系。

03

当前村庄规划编制的问题思考

3.1 如何实现“城规”与“土规”的技术融合

乡村地区的“多规合一”，核心是“城规”与“土规”的融合，难点是解决村庄建设规划与村土地利用规划的技术冲突和差异问题，前者突出了村庄建设空间的精细管理，注重村庄设施建设、环境整治，但缺少对生态空间、农业空间的有效管控；后者强调全过程、全空间的刚性管控，注重计划与指标，可动态调整，但其建设指导性不强。

如何创新技术编制方法，实现“城规”与“土规”的融合，关键是要处理好保护与建设的关系。

首先要融入土地利用规划对耕地保护、生态修复、土地整治等方面的管控要求；其次要融合村庄建设规划在居民点用地布局、农居环境整治、基础设施布局、产业发展引导、乡村文化传承等方面的优势；最后要整合多源数据，确保成果底数一致，真正实现“一本规划、一张蓝图管到底”。

3.2 如何处理“三调”与“空间规划”用地分类的基数转换

统一标准、统一底数是国土空间规划体系下村庄规划的基本要求。依据第三次全国国土调查（以下简称“三调”）工作方案，“三调”将用地分类分为13 个一级地类、73 个二级地类。

依据《市县国土空间规划基本分区与用途分类指南（试行）》的送审稿，国土空间规划将用途分类分为28个一级地类、102 个二级地类、24 个三级地类，两者的底数和标准不一致。鉴于村庄规划编制须以“三调”成果作为基础底图，但两者分类标准不同，通过将两者用地分类进行比对分析发现（表1），两者可以有效转换，包括以下四种对应类型：

表1 城市网络发育水平评价体系及指标计算方法

一是一一对应型，即在“三调”用地分类中有唯一对应的国土空间规划用地分类，可以直接转换；

二是一对多型，即一个“三调”用地分类可以转换成多个国土空间规划用地分类；

三是多对一型，即多个“三调”用地分类可共同转换为一个国土空间规划用地分类；

四是无对应型，即“三调”用地分类无相对应的国土空间规划用途分类，主要是空闲地，以及国土空间规划用途分类中无相对应的“三调”用地分类，包括留白用地、渔业用海、交通运输用海等。

3.3 如何科学优化永久基本农田线

在村庄规划实践中，笔者发现，部分村庄存在永久基本农田线划定不合理、不科学等情况。比如“三调”成果与永久基本农田线有冲突、现状村庄建设用地被划入永久基本农田线内、违法占用永久基本农田等问题。

如何在落实最新修订的《土地管理法》及省级政府有关规定的前提下，科学优化永久基本农田线，是村庄规划的重要任务。笔者认为应遵循以下三个原则：

一是总量不减少原则。结合村域内耕地自然质量高低、连片性大小等因素，补划永久基本农田，确保永久基本农田面积总量不减少，村域内用地不能自主平衡的，由市县层面统筹平衡。

二是实事求是原则。将现行永久基本农田线与最新“三调”成果叠加处理，可调出现行永久基本农田线范围内“三调”地类为非耕地、农村道路、沟渠、坑塘水面的地类。

三是农业资源禀赋原则。考虑耕地质量级别、坡度、耕地连片性、交通便利性、居民点辐射度五个因素，调出分布零散、质量不高等农业资源禀赋低的耕地（图4）。

图4 永久基本农田线优化技术思路

3.4 如何做好村庄宅基地的有效管控

我国宅基地管理情况复杂，问题比较突出：一是宅基地扩张与闲置长期并存，乡村空间资源利用存在较大浪费；二是“一户多宅”的情况普遍；三是农民建房面积大，“一宅超面积”现象普遍；四是缺乏村庄规划布局，建设散乱无序；五是私下流转现象普遍；六是未批先建、擅自加层等违章建房现象比较严重。

《土地管理法》第六十二条规定：“农村农民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准，允许进城落户的村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励村庄集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。”如何创新宅基地管控模式，落实“一户一宅”政策，规范村庄宅基地管理，解决宅基地违法使用，盘活长期闲置宅基地，同时保障村民合理住房建设的需求，成为村庄规划编制和管理的难点之一。

04

实用性村庄规划策略的探讨

当前，我国各地都在积极探索如何编制实用性村庄规划，并相继发布了一系列村庄规划导则。笔者基于国内已发布的十个省（市）级村庄规划导则的研究，通过对其规划内容进行要点梳理与横向比较（表2），发现以下特征：

一是十个省（市）均明确要求，村庄规划应包含村庄分类引导、国土空间布局与用途管控、耕地与永久基本农田保护、国土空间综合整治和生态修复、产业发展布局、基础设施和公共服务设施规划、近期建设与行动计划等内容；

二是北京、江苏、海南、江西、河南等七个省（市）明确提出，应包括村庄居民点布局、历史文化保护、农房建设管理等内容；

三是江苏、福建、安徽、江西四省提出应包含农村人居环境整治措施。

通过对以上省（市）村庄规划导则编制内容的研究，结合在江西省省级试点村庄规划的编制实践与思考，笔者认为编制实用性村庄规划，应树立“政府管用、村委好用、村民实用”的目标，可以从全域管控、村庄建设两个维度，总结、提炼编制实用性村庄规划的八大策略（图5）。

图5 实用性村庄规划编制体系

4.1 刚性与弹性相结合的全域管控维度

4.1.1 划定村域“三生”空间的管控边界和用途分区

采用“多规合一”的规划编制新方法，统一工作底图，坚持底线思维、保护优先的原则，结合上位规划的管控要求，对村域国土空间实施分区分类管控，优先划定生态保护红线、永久基本农田保护线、建设用地开发边界线三条控制线，强化刚性管控。

同时划定生态空间、农业空间、建设空间，优化国土空间用地布局，明确主导功能与用途分区，在建设空间内实行“详细规划+ 规划许可”的管控方式，合理引导乡村各项建设活动；在生态空间和农业空间内采用“约束指标+ 分区准入”的管制方式，统筹乡村土地整治、耕地保护、生态修复等工作，满足“政府管用”的要求。

例如江西省余江区霞山村省级试点村庄规划，以“双评价”为基础，划定村域“三区三线”，其中，生态空间面积为181.93 公顷，农业空间面积为1 506.27 公顷，建设空间面积为69.80 公顷，最终实现村域范围内“三生”空间和用途分区的“一张图”管控（图6）。

图6 霞山村“三区三线”划分

4.1.2 细化村庄分类管控原则与策略

《国家乡村振兴战略规划（2018—2022 年）》将自然村划分为城郊融合类、特色保护类、集聚提升类、搬迁撤并类四种基本类型，而我国乡村地区社会经济发展阶段的不同，导致类型多样，差异巨大。

因此，为便于更加精准地对各类村庄进行规划管控和建设管理，须进一步细化四种村庄基本类型的具体空间管控要求与策略（图7）。

图7 村庄分类空间管控指引

（1）城郊融合类。按照“城乡融合、共建共管”的原则，推进城乡“空间融合、产业融合、设施融合”，综合考虑就地城镇化和村庄发展需求，允许一定规模的新增建设用地。

（2）集聚提升类。为突出重点，打造精品，进一步将聚集提升类村庄细分为重点提升类和一般提升类。重点提升类遵循“总量管控、边界管理”的原则，允许一定规模的新增建设用地，并且不得突破建设用地的上限指标；一般提升类遵循“总量不增、边界不变”的原则，不允许调整建设用地边界，村庄边界内允许原拆原建。

（3）特色保护类。传承“乡愁、乡风、乡貌”，统筹村庄保护与发展的关系，遵循“保护优先、总量管控、建管一体”的原则，适当增加建设用地，在划定建设用地边界内，允许通过空间整合进行建设用地范围的调整。

（4）搬迁撤并类。遵循“近远结合、逐步搬迁”的原则，不得以任何名义增加建设用地用量及突破现状建设用地边界，近期无法搬迁的村庄，须保障村民生产生活所需的最基本的水、电、环卫等基础设施，以及急需的危房改造需求。村庄搬迁原则上由政府主导，根据农民意愿，采用土地置换等多种方式和措施，逐步引导村民向集中新建居民点或城镇搬迁、聚集。

4.1.3 实施乡村全域土地综合整治

2019 年12 月，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，提出“以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴”。

本文基于“山、水、林、田、湖、草是一个生命共同体”的理念，提出乡村全域土地综合整治的三点策略：首先，按照“田成方、树成行、路相通、旱能灌、涝能排”的原则，推行高标准农田建设、耕地提质改造等农用地整治；其次，基于“新增—腾退”挂钩的原则，以改善人居环境为目的，开展建设用地复垦、低效用地再开发等农村建设用地整治；最后，实施废弃矿山综合治理、河流水系治理等乡村生态环境整治与修复。

例如江西省余江区霞山村省级试点村庄规划通过农村建设用地整治，腾退农村建设用地面积达3.94 公顷，占农村建设用地总面积的11.86%，同时推进了331.28公顷高标准基本农田建设（图8）。

图8 霞山村土地综合整治规划

4.1.4 探索宅基地建设管控模式

2020 年6 月30 日，中央全面深化改革委员会审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，指出“深化农村宅基地制度改革，要积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法”。

村庄规划作为乡村地区的详细规划，是宅基地建设与管理的法定依据。基于2019 年7 月江西省委印发的《关于应用推广余江宅改经验，做好规范农村宅基地管理工作的通知》，笔者认为乡村地区的宅基地建设管控可遵循以下三点原则。

首先，遵循“一户一宅、面积法定”原则。村集体成员家庭中只有一个儿子的立一户，父母原则上与儿子合并一户，只能有一处宅基地；有两个儿子且均满22 周岁的立两户，可拥有两处宅基地；出嫁的女儿原则上不能继承父母的宅基地，但若女婿入赘，女儿可拥有宅基地的继承权。

在保障村民居住需求的基础上，控制宅基地面积（如每户居住面积为120~180 平方米），建新必须拆旧，引导原址改建。

其次，建立宅基地有偿使用制度。改变过去宅基地无偿使用的方式，探索建立阶梯式的征收标准，具体分两种情形进行实施：

一是现有“一户多宅”和“一宅超面积”，且不选择退出的。结合各自然村实际，协商确定起征面积标准（如每户240 平方米），实行阶梯式累进制收取有偿使用费（例如超过标准面积50 平方米，每年每平方米收取10 元的有偿使用费，超过标准面积51~100 平方米，每年每平方米收取15 元的有偿使用费，以此类推，有偿使用费可采取逐年缴和几年累计缴的方式）。

二是申请增量宅基地建房的。根据宅基地区位、基础设施投入、收储成本等情况，实行“择位竞价”进行分配（例如按照每平方米100 元的基准价，价格最高不得超过1 000 元/ 平方米），符合申请条件的村民都可以参与竞价。

最后，建立宅基地退出机制。根据不同情况，可采取三种宅基地退出方式：一是无偿退出，主要是针对闲置废弃的厕所、畜禽舍和倒塌无覆盖的建筑物或构筑物；二是有偿退出，适用于“一户多宅”的多宅部分（如住房按建筑面积每平方米50~200 元补偿，杂物房、厕所、厨房等辅助用房按占地面积每平方米20~50 元补偿）；三是流转退出，对“一户多宅”应退出“多宅”房屋完好的，鼓励其在集体经济组织内部成员间流转、置换、出租，但必须符合《土地管理法》和村庄规划的要求。

4.2 目标导向与问题导向相结合的村庄建设维度

4.2.1 破解“人、地、钱”瓶颈，发展乡村特色产业空间

产业振兴是解决乡村问题的前提，是落实乡村振兴与精准扶贫战略的重要抓手，产业振兴的前提是解决“人、地、钱”的瓶颈。首先，应积极引入大学生、退休干部、企业家等乡贤返乡创业。

其次，通过开展土地综合整治，创新乡村地区供地模式，破解乡村产业发展用地难题，例如浙江、广东地区试点的“点状”供地。

最后，吸引社会资本，成立村企合作社，共同推进乡村特色产业发展。例如江西省贵溪市唐甸村省级试点村庄规划， 通过深入挖掘谷酒、药、书院、民俗四大传统文化，打造“酒香夏家”“忘忧黄花”“生态曹家”“乡居付家”四大精品主题，塑造特色化、差异化的乡村旅游品牌。

同时采用主题农场的产业模式，吸引乡贤返乡创业，建设油茶园、忘忧药园、四季花田等乡村特色产业空间（图9），通过文旅融合，以旅带产，以产促农，最终实现农业强、农村美、农民富的乡村振兴新使命。

图9 唐甸村产业布局规划

4.2.2 传承与创新乡土文化、建筑和景观

乡村振兴，既要塑形，也要铸魂，如果说乡土文化是乡村的“魂”，那么乡土建筑和景观就是乡村的“形”，将乡土文化、建筑、景观有机融合，是传承与创新乡村文化与风貌的关键，是践行“新乡土建造”的重要内容。

首先，传承与创新乡土文化，必须深入挖掘农耕、民俗、非遗、家风、家训等乡土文化；其次，传承与创新乡土建筑，须保护传统村落和建筑，采用新的建造工艺和节能环保技术，推广地方材料，限制建筑体量，建筑宜采用坡屋顶，同时适应现代生活需求；最后，传承与创新乡土景观，应就地取材、旧物利用，可使用农具、陶罐、石磨、猪槽等元素造景，体现景观的乡土性、趣味性和艺术性。

例如江西樟树市彭家古村村庄规划通过弘扬赣中民俗文化、老表手艺，创新修缮、利用古村建筑群，很好地保护与传承了传统古村落。

4.2.3 完善公共设施，构建乡村社区生活服务圈

乡村社区是实现乡村振兴战略的基础空间载体，相比于城市社区集中式、标准化、品质化的配套需求，乡村社区具有生产生活一体化、服务群体分散、差异化巨大等特征。

因此，须遵循多元、灵活、均衡的配套原则，更加注重乡村社区在生产、生活、生态、文化、旅游等方面的有机融合。笔者在江西省省级试点村庄规划编制实践中，因地制宜地提出构建“1+12+N”的乡村社区公共设施配套模式（图10），“1”，即1 个乡村社区生活服务圈，“12”是指一般行政村配套污水处理设施、垃圾转运设施、公共厕所、村委会、文体活动设施、卫生室、便民超市、乡村书屋、幼儿园、公交站点、网络设施、金融网点12 项基本公共服务设施，“N”是指根据不同的村庄分类和发展需求进行设施配套，如村史馆、民俗体验馆、养老服务设施、小学、游客服务中心、农家乐、乡村民宿、晒谷场等。

图10 乡村社区公共设施配套模式

4.2.4 多方参与，搭建乡村规划建设共同体

以“共谋、共建、共治、共享”方式，由村民、村委会、地方政府、设计师、社会力量五方联动，搭建乡村规划建设共同体（ 图11）。

图11 乡村规划建设共同体模式

以问题为导向，发挥村民和村委会的主体作用，以村庄规划为引领，将主要内容融入村规民约中，推广乡村规划师制度，积极引入乡贤、企业等社会力量，激发乡村地区建设与发展的内生动力，共同推动乡村振兴。

05

结语

我国现有约54 万个行政村，乡村数量多、发展差异大，新时代的村庄规划不仅是一项技术工作，更是我国实施乡村振兴和全面建成小康社会的重要抓手。

村庄规划也不是简单的“建设规划”“整治规划”或“管控规划”，而是基于“多规合一”的乡村地区详细规划，应符合“政府管用、村委好用、村民实用”的总要求，从全域管控、村庄建设两个维度，探索可推广、可复制的乡村地区规划、建设的实用性策略与方法。

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